非营利组织法律法规

【关键词】非营利组织 管理体制 法律体制 监督机制 非营利组织作为一种重要的社会力量，自20世纪70年代以来在全球范围内得到了迅猛发展。发达国家的非营利组织已经成为社会不可或缺的建设主体，无论是在参与社区建设、地方治理、公共政策制定和执行等区域公共事务方面还是在参与国际决策，解决各种全球性问题方面都发挥着重要的作用。德国、日本、英国、美国都属于当今世界的发达国家，这四个国家的非营利组织发展至今不论是从非营利组织自身的发展还是政府对其建立的各项制度，都已形成一定的规模体系，相对比较完善。对四国非营利组织的发展情况及其法律体制、与政府之间的关系、和监督体制方面进行总结分析，从它们的管理经验中探寻规律。 一、德国、日本、英国、美国非营利组织发展概况 德国有着悠久的结社传统，是当今世界上非营利组织最为发达的国家之一，德国发达的非营利组织成为今天德国社会不可缺少的一部分。目前在德国各级司法部门登记注册的各种类型的社团共有55万家，财团共有10000家，大约另有50余万家没有在司法部门进行登记注册。德国非营利组织数量和国家人口比值为1：75，不仅高于英国（1：250）和日本（1：260），更是远远高于我国（1：5400）[1]（p28-29）。 在英国非营利组织常常被称为“志愿部门”或是“慈善组织”。它的形态框架兼具欧洲和美国的特征，活动的范围非常的广泛，主要集中在医疗保健、社会服务、环境保护、教育研究等领域，其组织的形式和规模可谓是“五花八门”，有大型机构也有“迷你”的小型草根组织。根据英国全国志愿联合（NCVO）出版的《2008公民社会年鉴》对其“公民社会”的整体统计数据显示，2005/06年度的公民社会团体的总数为86.5万家。[2]（p47） 美国是世界上最大的移民国家，其人民的结社精神是根深蒂固的，并有着深厚的慈善传统和庞大的捐赠资源，在这样一个肥沃的“土壤”里培育发展了目前世界上最发达的非营利部门。根据美国国内税务局公布的数据，截至2012年3月，在国内税务局登记的非营利组织总计156万家，其中包括了近100万家慈善组织和近10万家私人基金会，即每1万名美国人就拥有34.2家501（c）（3）非营利组织，以及近50万家其他类型的非营利组织。[3]美国非营利组织数量庞大，专业化分工高，拥有众多的就业人数，使得其对美国的经济贡献也不容忽视。 而作为亚洲代表的日本，其关于非营利组织的研究始于20世纪80～90年代，早期日本非营利组织的发展受到国家政府严格的限制，发展缓慢。1995年1月的阪神地震成为日本非营利组织的转折点，这次地震受灾严重，但政府救援行动缓慢，而全国各地方的非营利组织中数以百万计的志愿者却迅速前往灾难现场展开救援工作，这引起了全国公众的极大关注。继阪神地震之后，1997年俄罗斯油轮在日本海域搁浅，大量原油泄漏，日本国内25万非营利组织志愿者对海面原油进行清理再次发挥在社会突发事件中的重要作用。此后，整个社会对非营利组织的关注度不断飙升，要求放松对非营利组织的管制，最终于1998年3月19日通过了《特定非营利活动促进法》，于同年12月1日实施，日本的非营利组织进入了繁盛发展时期。 二、管理体制经验总结分析 （一）法律体制 美国的非营利组织的法律制度是一个极为庞大和精细完整的体系，包括联邦非营利组织法律、州非营利组织法律、与法院的判例三大块。每个法律板块都根据不同的情况对非营利组织的各种行为进行规定，如联邦税法第501（c）（3）条对美国的25种具有免税资格的非营利组织以列表的形式进行了细致的分类和规定。世界上较早专门规范非营利组织和非营利行为法规的法律是1601年英国出台的《慈善法》和《救济法》。经过几个世纪的传承和十多年的修改，在《慈善法》统一的法律框架下对非营利组织的各项活动进行规定和协调。并通过已有80年历史的《理事会管理法》对非营利组织进行制度约束。在德国，从宪法、民法和社团法等多个层面对不同类型的非营利组织进行法律制度区分并配以相应的法律框架。而日本的非营利组织虽是一个“舶来品”，相对发达国家起步较晚，但是日本的非营利组织在吸收和借鉴了国外非营利组织先进的管理经验的同时也保留着亚洲文化的特点，使得日本非营利组织也得到很好的发展，它的法律制度内容丰富、分类细致严密，与德国非营利组织法结构相似。尽管各国根据本国的文化传统和经济实力对非营利组织建立不同的法律框架，但是其作用都是要明确非营利组织的法律地位，将其纳入国家的法律体系当中，以确保它们的合法性、自主性和自治性，给予更好的法律环境和更大的法律发展空间。 （二）非营利组织与政府之间的伙伴关系 在传统理念上，政府对国家事务、公共福利的提供具有“统治”地位，是唯一的提供者。但随着经济全球化时代的到来，公众对政府提出了更多新的要求，摒弃官僚制，呼吁新的管理模式。在这样的形势下，“治理”理论应运而生。“治理”理论认为，治理主体应该是多元化的，不仅包括政府、私营部门，非营利组织也是重要的治理主体。在治理方式中善治是最佳的一种治理方式，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[4]（p8）而英国政府部门与非营利组织代表共同签署的COMPACT协议趋向于最佳的治理方式。在COMPACT协议中英国政府始终坚持视非营利组织为伙伴，给予其强力的政策支持。 政府扶持和资助是政府对非营利组织发展的关键环节。在美国，政府将大量的社会服务外包给非营利组织，有20%的非营利组织，其主要收入来源于政府，甚至有些非营利组织的收入90%都来自政府。[5]（p25）日本非营利组织大多数的资金来源于政府补贴，其主要运用于卫生保健和社会服务领域的资金有45.2%来自公共部门的财力支持。英国政府每年向民间组织提供33亿英镑，德国民间组织64%的收入都来自政府资助。对于政府的资助是否会削弱非营利组织的独立性主要取决提供资助的方式，而目前以政府采购方式对非营利组织提供资助的方式是比较理想的，既向非营利组织提供了资金支持，又避免了对非营利组织内部事务的干涉，保障非营利组织的独立性。 （三）非营利组织内外监管机制 美国的政府监管模式是比较经典的过程控制，对非营利组织的组建与退出给予很大的自由，但从非营利组织组建之后它的行为就要遵守美国各项相关法律。统一的管理主要是靠联邦税法，非营利组织需要向联邦税务局报告其财政情况，联邦税务局通过年度报税监管。如果组织申请获得了联邦税法501（C）（3）条款的免税资格，那么会有联邦税务局对其进行严格的审核，再通过公开透明的机制对其开展的活动、运行方式等的整个过程进行社会监督。英国的监督管理相对统一，通过慈善管理委员会对非营利组织进行综合的管理。而日本对非营利组织的管理职责比较分散，对不同类型的非营利组织依据各自的法规进行管理监督。在德国除了对免税团体的税务管理之外，政府及其他公共职能部门并没有对民间公益机构形成一个复杂的监督制度，对民间组织的监督主要是将交与一些社会机构，如捐赠任理事会、社会事务研究所。 社会监督机制和组织内部监督是非营利组织监督机制中是不可替代的。非营利组织因其非营利性特征，接受社会的捐赠和享受税收优惠政策等形式获取营运资金，因而其有责任向社会公众公开其组织财务、开展的活动和管理等方面的信息，使每一个对该组织关心或做出贡献或有任何疑问的人对其进行检查、监督。而非营利组织内部的自律更是组织健康持续发展的根本保障。 三、对我国非营利组织建设的启示和借鉴意义 （一）制度环境是非营利组织发展的关键 美国、英国、德国都是有着很强的民主意识、民主传统浓厚的国家，它们在政治法律制度建设方面就给予公民自治组织较大的生存空间，并逐渐完善非营利组织的法律体制，将其纳入国家的法律体系当中，确保非营利组织发展的自治性和独立性。日本的非营利组织起步时间与我国的大致相同，但与我国的非营利组织发展相比现在日本非营利组织的发展较为成熟，这得益于日本完整细致的各项非营利组织法律法规。可见，影响非营利组织发展的重要因素之一就是拥有良好的政治法律制度环境，正如美国约翰·霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙所说“对于大多数国家而言，非营利法是决定非营利活动及程度的最重要的因素之一。”[6]（p197）我国非营利组织的政治法律制度环境建设也已取得一定的成绩，但是与发达国家相比，我国在非营利制度建设方面仍然有很大的差距，在实际的管理中，地方民政部门在处理一些事务中还会出现无法可依的窘况。所以，借鉴国外经验，立足我国实际逐步为非营利组织制定系统配套的不同层次法律法规体系，使非营利组织的各项活动有法可依，有法必衣，违法必究。中央政府部门应加快制定和完善我国非营利组织相关基本法制，只有这样才能实现我国非营利组织的实质性进展，进而加快我国社会主义和谐社会的建设。 （二）明确政府与非营利组织的关系 英国政府与非营利组织共同签订的COMCAPT协议是一种良性互动的合作关系，两者之间处在一个平等的地位互作协作，权责分明，为努力构建公平和包容性的社会而共同努力。而我国非营利组织与政府的关系正从管理和被管理向彼此合作的关系发展。非营利组织要明确自立、自治、自强的独立意识，明确其产生的根源是社会公众的需求，而不是隶属于政府。非营利组织作为社会治理主体之一与政府部门是平等的。与此同时，政府部门也应该改变原来的“统治”观念，由“统治”转向治理，优化管理，明确分工，努力和非营利组织合作，共同治理国家公共事务。 从美国、英国、德国、日本四个国家非营利组织的发展来看，尽管各国非营利组织的资金来源各不相同，但它们都或多或少的依赖政府的扶持和资助。对于政府的扶持和资助从积极的方面来看，是一种互益的合作关系。在英国，政府每年向民间组织提供33亿英镑的资金，民间组织每年通过募捐活动也募集到33亿英镑。另外，慈善组织在开展活动过程中通过市场运作又可获得33亿。这样，政府的33亿财政投入，实际上就获得了将近100亿的公共服务，大大提高了财政资金的使用效率。[7]（p24）因此，我国政府应加大非营利组织扶持和资助方面，可以通过政府提供资金、购买服务和减免税等不涉及干涉非营利组织内部事务管理上的方式。这样既保证了非营利组织的独立性，政府也通过对非营利组织的扶持间接的实现公共事务有效处理。 （三）完善非营利组织内外监督机制 近年来，我国一些非营利组织不法经营，的事件频频出现在公众面前，致使广大的社会公众对非营利组织持怀疑、不信任的态度。这些事件的发生究其原因，一方面是政府监管控制不到位；另一方面是非营利组织内部组织结构、管理制度、财务制度不健全，缺乏自律机制。借鉴美国对非营利组织的监督机制，在加强政府监管控制力度的同时还要借助媒体和公众舆论的力量，实现非营利组织外部监管主体的多样性。非营利组织内部应该进行公开透明化的运行，形成组织的自律机制。将非营利组织开展的活动、财务状况、组织内成员的行为准则向公众公开，建立于公众沟通交流的平台，让社会公众可以随时监督非营利组织，以取得公众的信任和支持。在美国的监督机制中，为弥补政府监督机制的不足，还引入了第三方评估机制。常见的是同类组织一起评估，定期或不定期地由外部专业人员对非营利组织内部工作进行评估。这样的一种评估机制，不但能促进非营利组织自律机制的建立，还有利于非营利组织健康发展。 参考文献 [1]王名，李勇，黄浩明.《德国非营利组织》[M].北京：清华大学出版社，2006.1：28-29. [2]王名，李勇，黄浩明.《英国非营利组织》[M].北京：社会科学出版社，2009.6：47. [3]王名，李勇，黄浩明.《美国非营利组织》[M].北京：社会科学出版社，2012.12. [4]俞可平.《治理与善治》.北京：社会科学文献出版社[M]，2000.9：8. [5]王劲颖，沈东亮.美国非营利组织运作和管理的启示与思考—民政部赴美国代表团学习考察报告[J].《社团管理研究》，2011（3）：25. [6]托马斯·西尔克主编.《亚洲公益事业及其法规》[M].北京：科学出版社，2000：197. [7]王名.国外民间组织管理的经验与启示[J].《学会》，2006，（2）：24. 关键词：非营利组织；财政政策；税收政策 中图分类号：F81　文献标识码：A 原标题：促进我国非营利组织发展的财税政策文献综述 收录日期：2012年7月16日 一、国外研究现状 国外对非营利组织的研究比较早，很多西方国家的理论研究已经很成熟。如美国的研究中心就有30多个。其中，纽约城市大学的公益事业研究中心、印第安纳大学公益事业研究中心、霍布金斯大学的约翰·霍普金斯公民社会研究中心、杜克公益事业与志愿活动研究中心比较著名。由于一些西方国家市场经济和法律体系比较完善，其中关于非营利组织的财税政策法律法规也相当成熟，因此，关于非营利组织税收优惠政策的研究不多。 （一）在非营利组织与政府关系方面的研究。美国的吉德伦、克莱默和萨拉蒙（Gidron，Kramer and Salamon，1992）提出政府与非营利部门之间的关系模式。围绕对福利服务中服务的资金筹集和授权、服务的实际配送两个关键要素为核心，他们提出了政府与非营利部门关系的四种基本模式：政府支配模式；第三部门支配模式；双重模式；合作模式。 美国的萨拉蒙教授（Salamon，1994）认为，政府和非营利组织的合作契机是各自组织特征上的互补性。政府在提供公共服务方面由于有一定的程序限制，因此有特定的缺陷，而非营利组织提供的公共服务是基于利他动机，能够有效地弥补政府的不足，满足需求的多样化。萨拉蒙教授还认为，非营利组织在提供公共物品方面能够有效地节约成本，因此在支出一定时能使更多的人受益，较好地完成提供公共福利的责任。 （二）关于非营利组织起源的研究。美国经济学家伯顿·韦斯布罗德（Weisbrod，1974）持政府失灵观点。他认为社会再分配能够有效解决社会不公平问题，非营利组织可以被看作是弥补政治失灵或政策失灵的表。作为一种组织形式，非营利组织能够为弱势群体和边缘人群争取利益。 美国的亨利·汉斯曼（Hansmann，1980）的合约失灵理论则更多地是在解释非营利组织和营利组织的区别是什么，是什么因素使得某些活动只能由非营利组织而不是营利组织来提供。他首先分析了营利组织的局限性，认为在大多数情况下，消费者由于存在信息不对称，对厂商提供的商品或服务无法准确判断，由此契约很难达成，同时难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，这就出现了汉斯曼所说的“合约失灵”。 （三）关于非营利组织与政府、企业关系的研究。罗伯特·伍思努（Wuthnow，1991）提出了政府、市场、非营利部门相互依赖理论。这一理论认为国家是“由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的活动范围”。国家的主要特点是强制性的权力。市场是“涉及营利性的商品和服务的交换关系的活动范围”，市场主要以非强制的原则来运作。非营利部门“既不是正式的强制，也不是利润取向的商品和服务的交换的剩余的活动范围”，它主要以志愿主义的原则来运作。 美国詹尼弗·艾希里（Jennifer Erich，2002）认为社会再分配过程应侧重解决公平问题，非营利组织可以被看作是对政治失灵或政策失灵做出反应的一种组织形式。作为一种媒介，非营利组织可以代表弱势群体和边缘人群的利益，帮助他们从政府机构争取更多的公益权力。 二、国内研究现状 我国的非营利组织在近几年来迅速成长，引起了社会各界的广泛关注。目前，对我国非营利组织进行研究的有两个较为权威的机构：一个是1998年10月成立的清华大学NGO研究所，所长王名；另一个是1998年初，中国青基会第三届理事会成立的以康晓光为主任的“青基会发展研究委员会”。另外，国家财政部、国家税务总局也组成专门的研究机构和课题组对非营利组织的财务、税收等问题进行研究。国内学者对我国非营利组织财税政策存在的问题主要进行了以下探讨： （一）非营利组织的财政激励制度研究。财政部石英华（2003）认为，非营利组织能够向社会提供公共物品或准公共物品，为政府减轻了负担，有效地弥补了政府失灵和市场失灵，这是政府支持非营利组织的理论依据。非营利组织在政府资助下，为社会提供充足的公共物品，保障特殊群体利益。政府对非营利组织的补助要做到：一是采用灵活多样的项目支出方式。政府对非营利组织的拨款补助方式灵活，除一部分补助按单位、按人头确定外，相当一部分补助可以按项目拨款；二是建立完善的会计制度和严格的审计制度，保证非营利组织资源使用的透明。 中国人民大学刘鹏等（2010）认为，非营利组织的资金来源过度依靠财政会产生很多问题。在国外，许多非营利性组织的大部分资金都来源于会费、各种志愿募捐以及服务收费。当然，政府会给予资金支持，但其资金来源多样化，不主要依靠政府，这样就使得非营利组织能够减少与政府部门的牵扯，增强其独立性，有效开展活动，做好它该做的工作。 （二）非营利组织的税收激励制度研究 【关键词】非营利组织；社会治理 我国非政府组织是在社会转型过程中刚刚发育起来的，在单位社会时期被总体性社会构造所覆盖的社会力量目前尚处于弱势状态，政府和社会大众都未能对非政府组织的发展给予足够的重视，没有在制度安排和社会道义上给以充分的支持和帮助，使非政府组织在社会治理中的积极作用被严重抑制。 一、非政府组织参与社会治理的困境 一是法律地位不明确。20世纪80年代末以来，我国相继出台了《社会团体登记管理条例》《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》等一系列非政府组织法规。尽管这些法律法规共同构成了我国非政府组织发展的法律框架和法制环境，但是目前这些法规都只是就某类非政府组织单独进行规范，对非政府组织的界定、合法地位、基本权利和义务、设立和管理、法律责任等缺乏统一明确的规定。一方面，立法速度跟不上受法律约束的对象的发展速度，立法具有滞后性；另一方面，现有的立法层次较低，没有一部系统的非政府组织基本法。法制建设的滞后是制约我国非政府组织参与社会治理的瓶颈，势必影响到其参与社会治理的效力。二是管理制度不规范。改革开放以来，我国各类非政府组织发展迅速，数量和质量都有很大提高，但现有非政府组织的形成主要是靠政府扶持发展起来的，大部分非政府组织行政色彩较浓，依赖心理较强，人治意识较重。内部缺乏规范，工作缺乏创新，社会公信力严重不足，参与社会治理的各项表现与社会发展要求不相适应。有些非政府组织甚至游离国家法律，成为滋生犯罪的温床。如一些社区老年协会负责人，为了一私之利，把老年协会当作自己营利工具，公开招揽赌博，只要向其交纳一定费用，三五成群就可以放心开赌。三是与政府职能分工不衔接。社会治理中主体之间的衔接包括政府与非营利组织在社会治理全过程中的权责分配、职能分工、任务承接、治理协作、资源互补、信息传递等方面的无缝对接。我国正处在社会全面转型的关键时期，非营利组织正努力尝试承接政府逐步退出并转交给社会的部分职能，这个过程反映了社会治理结构、方法和观念的改变。但目前一些政府部门和公务人员没有充分认识到这一点，不能明确政府的范畴和角色；对政府公共管理的服务性、公益性和非营利性认识不足，并最终在思想上将非营利组织置于可有可无的地位。这就使得政府在制定公共危机管理相关决策时容易出现两种趋势：或者政府部门之间互相扯皮和推诿；或者对非营利组织主观上严格管制并导致了在客观上影响其发展。政府对非营利组织管理职能的转变不到位，在登记注册、监督管理等诸多环节过分强调管制，指导和服务意识不足，制度和政策往往不配套、不协调，严重影响了非营利组织的自身发展及在社会治理中的能量发挥。四是组织基础不牢固。我国非政府组织规模小，动员社会资源的能力较弱，这导致许多非政府组织资金来源渠道单一且发展经费不足。由于非政府组织没有形成吸纳人才的固定渠道，再加上社会待遇、经济收入等问题的存在，志愿者成为活动主体，造成人力资源开发能力和专业化服务水平较低。非政府组织的自律机制也不健全：一方面，有的非政府组织未经批准擅自成立并开展活动，引发许多隐患；另一方面，有的非政府组织内部管理混乱，一些非政府组织内部议事制度、财务管理制度、章程履行制度、工作人员录用与考核奖惩制度无章可循、有章不循的问题同时存在。非政府组织自身存在的问题损害了其公众形象，降低了其社会公信力，严重阻碍了其参与社会治理的步伐。 二、非政府组织参与社会治理的路径选择 一要鼓励扶持非营利组织发展。政府必须转变观念，认识到非政府组织“不应是接受机构精简人员和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织，不是政府职能转变形式化的工具，而是公民社会最活跃的公共部门，不是与政府争权，而是在帮助政府治理社会”。非政府组织的产生和兴起可以弥补政府能力不足，非政府组织以其贴近社会大众和发动社会力量的优势，对政府的公共服务形成了重要补充，能够起到政府所起不到的作用，让政府从繁杂的社会事务中解脱出来。尽管非政府组织的运作离不开政府的扶植和支持，但非政府组织绝不是政府的附属机构和创收实体，而是平等参与社会公共治理的合作伙伴，共同致力于促进社会的文明和进步。政府当应为非政府组织参与社会治理创造更好的条件，为非政府组织的生存发展提供更大的空间。二要科学合理分类。要在加大立法进程、完善法规体系的基础上，由政府有关部门根据经济社会发展需要和非政府组织的现状，从科学管理和方便服务的原则出发，依法对非政府组织进行科学合理分类。根据法律地位，可将非政府组织区分为法人社团和非法人社团。根据利益导向，可将非政府组织划分为公益性组织和互益性组织。法人社团、公益性组织，其在社会治理中的责任更大，对法人社团，对公益性组织，政府在审批、监管方面要从严把关，但在政策支持和资金扶助上要给予更大的优惠，确保其在社会治理中能够发挥更大的作用。三要依法进行监督。要明确政府监管职能。政府职能部门应当依法对非政府组织的日常活动进行监管，督促非政府组织依法、规范、有序地承接和履行政府转移的职能，避免和防止非政府组织违背社会公益，促进非政府组织健康发展。要加大日常监管力度。一方面，要健全信息公开制度。明确非政府组织信息公开的时间、地点、方式和内容，特别是对社会捐助、政府捐助资金使用，对涉及与公众切身利益密切相关的大事，必须按规定程序和要求向社会公开；另一方面，要建立奖励惩戒机制。对诚信守法、公益突出、作用明显、社会认可的非政府组织及其工作人员，给予一定形式的奖励。对在运作过程中出现问题的非政府组织，视情节给予警告、限期改正或撤销等处理。四要提高自身能力。非政府组织要强化服务观念，树立自律管理意识和风险责任意识，还要建立一系列内部质量控制机制，如建立健全决策机构和民主决策机制，建立财务监督制度和绩效评估制度等。在加强自律的基础上，非政府组织必须拓展自我发展的能力：一要解决资金缺乏障碍。在积极争取政府财政资助的同时加强公关工作，提高自身的知名度和公信力，建立专门劝募机构，提高民间捐赠收入的比重。非政府组织也可以发展一些收费服务，包括技术成果转让、信息技术咨询等。二要加强人才队伍建设。加强从业人员（包括志愿者）的业务培训，提高业务素质和能力，并建立起激励机制、竞争机制及有利于人才开发和使用的管理机制。三要重视并处理好与政府的关系。一方面，要防止成为政府的附庸；另一方面，要防止与政府产生不必要的对立。非政府组织要积极配合政府的工作，并在与政府的合作中不断增强自己的活动能力，要充分利用政府和市场提供的机会，更好地执行自己的职能，履行自己的使命。 参 考 文 献 [1]崔月琴.转型期中国非政府组织发展的契机及其限制[J].吉林大学社会科学学报.2009（3）：26 [2]江华，周莹.异地商会发展中的制度滞后与政策推进——基于异地温州商会的研究[J].中国行政管理.2009（4）：68 [3]朱琬宁.独立与互动：当代中国非营利组织发展路径探析——基于对香港国际十字路会的考察[J].公共行政.2009（12）：90 [4]肖文涛.社会治理创新：面临挑战与政策选择[J].中国行政管理. 2007（10）：108 [5]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003：418 一、发展现状 （一）社会团体登记情况。我市共登记社会组织223个，其中：社会团体166个，行业性社团129个，专业性社团29个，联合性社团3个，学术性社团5个；民办非企业单位57家，其中：民政类5家，教育类17家，劳动类10家，卫生类12家，科技类6家，文化类4家，体育类3家。据初步统计，我市社会组织从业人员现有38，500人左右，约占全市总人口的4.5%，各类社会组织去年总收入5亿多元，提供就业岗位15000余个。 （二）规章制度建设情况 1、健全规章制度。为使社会组织规范发展，市民政部门指导督促各类社会组织建立健全各项规章制度，规定各类社会组织必须将登记证书、资格证书、服务项目、收费标准等规章制度上墙公布，增强工作公开的透明度，按照章程规定的宗旨和业务范围开展活动，依法规范自身的行为，更好地为社会服务。2、规范财务管理。为贯彻中央精神，提高我市民间组织会计人员素质，民政部门下发了通知，要求各民间组织进行《民间非营利组织会计制度》培训。通过培训，社会团体和民办非企业单位的会计人员都已熟练掌握了新的会计制度，并已能在财务操作中实际应用，从而规范了民间组织的会计制度。3、落实四项制度。为规范管理，制定了社区民间组织的普查登记、注册登记、备案登记、社区民间组织负责人例会四项制度，由街道办事处负责指导，并及时掌握社区民间组织的发展变化，确保社区民间组织的健康发展。各社区所辖民间组织每月将活动开展情况，向居委会通报备案，居委会将社区民间组织开展活动的时间、地点、内容及照片资料登记造册，重大活动报登记机关备案。确保社区民间组织依法开展活动。 二、工作现状 （一）提高了民间组织的登记质量。我们以“依法行政、规范行为、提高服务”为登记工作理念，严格按照《社会团体登记管理条例》和《民办非企业登记管理暂行条例》等法律法规规定，认真细致地对民间组织地成立、变更和注销进行审批登记；对符合登记条件的民间组织发放“明白纸”，公开登记事项、申报程序及材料、行政许可时限和操作规程，让他们能够及时了解登记程序；我们在规定的时限内尽量提前完成审批登记手续，为登记对象节约办事时间，减少上门次数，提供热情服务。 （二）健全了民间组织的监督机制。我们把加大执法力度作为规范民间组织社会活动、促进社会稳定的重要举措，建立了“市、办、居”三级监督体系，形成“横向分类负责、纵向按级负责”的民间组织服务与监督一体化网络系统，做到及时发现和查处非法民间组织的违法活动，从而遏制不良组织的滋生和蔓延，扶持和保护合法的民间组织。近年来，我们多次与社团主管单位联合开展治理检查，注销不合格协会，规范了对民间组织的管理。 （三）加强了民间组织的年检工作。这几年，我们根据上级部门的要求和部署，结合自身情况，密切联系业务主管单位，本着规范管理、简化手续的原则，与业务主管单位一起对社会团体和民办非企业单位开展了年检、换证工作，让参加年检的单位填写了《年度检查报告书》，委托市“恒正会计事务所”出具《民间组织年度财务审计报告》。对未开展活动和变更业务主管单位的民间组织依法予以了注销。 （四）深入开展了民办非企业单位的诚信建设。我们对新成立的民办非企业单位严格要求，规范各项规章制度，建立诚信档案，接受公众监督；对已登记的民办非企业单位，把诚信建设作为年度检查的一项重要内容，进一步完善信息披露制度，督促其按照章程开展活动；不断完善服务承诺制，制订长远规划和有效措施，通过在服务内容、服务方式、服务责任等方面做出的公开承诺，增强透明度，提高服务质量。 三、存在问题 1、整体质量不高，作用发挥不到位。从质量上看，目前我市民间组织发展整体结构不够优化，尤其是经济社会发展需要的行业协会、农村经济类协会、公益慈善和基层服务性民间组织发展不足，自主创新和社会服务能力较弱；少数民间组织法制观念淡薄，内部管理制度不完善，自律机制不健全，社会公共责任缺失，社会公信力不高。从作用发挥上看，大多数民间组织尚未充分发挥其应有的功能和作用。如行业协会，由于受多种因素的影响，在行业协调、行业管理、行业维权、行业服务等方面还存在着许多不足和问题。 2、政策法规不完善。民间组织法律法规还不健全，使得民办非企业单位的设立、性质、地位、作用及职能等没有进一步明确和规范。我国虽然制定了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，且是暂行性行政法规，在很多具体问题上缺乏明晰的界定和具体可操作性的规定，并与业务主管部门中的法律法规在许多问题上不协调、不统一。有的业务主管单位对社团的申请成立热情高，而对社团的年检，变更，注销，和对社团依据其章程开展活动情况的监督重视程度不够，应付差事。 3、执法力度较薄弱。对民间组织进行监督管理和开展执法活动是登记管理机关的一项重要职能。《行政许可法》实施后，虽然是登记管理机关但却没有执法权，缺乏行政执法的基本职能，管理力量非常薄弱，总体情况为“力不从心，监管难以到位”。具体地讲：一是机构、人员、经费不到位。不同民间组织都是以民政部门名义进行登记管理，但实际上，民间组织登记管理人员编制只有1人，与实际工作量不对称，工作中常疲于应付，监管过程中也无专项业务活动经费。二是全市有200多个社团，其业务分属不同业务主管单位，协调工作、争取配合工作量大。三是《社团登记管理条例》专门设置了“处罚”一章，对社团的一些违规行为的处罚作了规定，但由于缺少执法督查队伍，处罚很难落实。尤其是取缔非法民间组织缺少法制手段，造成一些未登记的民间组织取缔困难。 4、发展存在不平衡。民间组织的发展与各项社会事业的总体要求不相适应，主要有：营利倾向较明显，服务功能却欠缺；规模偏小，在专职人员、办公设施、专业水平等方面还有差距；分布的社会领域不均匀，在教育、卫生、民政领域较多，在科技、劳动、体育领域相对较少，与实际的社会需求还有一定距离。

四、解决对策 （一）建立健全民间组织法律法规体系。根据我国目前经济社会发展的需要，应适时出台与民间组织有关的法律及配套的政策法规，应尽快出台新的《社会团体登记管理条例》，加快修订《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对民办非企业单位的界定要具体、明确；民办非企业单位的名称应区别于有关社会组织的名称，即民办非企业单位的名称中应体现民办，方便于对民办非企业单位的管理；改革民间组织的管理体制，建立和完善民间组织管理的政策制订、执行、评价和监督之间相互协调的运行机制，以及行之有效的管理办法。 （二）加快民间组织执法队伍建设步伐。民间组织执法工作是登记管理机关的一项重要职责，但是现在登记管理机关还没有执法队伍，也没有必要的督查经费。希望上级有关部门切实落实民间组织管理机构和人员编制，充实民间组织管理力量，尽快组建高质量的民间组织执法队伍，提高执法的权威性。要确保民间组织管理者具有行政执法资格；配备必要的执法工具，确保执法的质量和效果；定期对执法人员进行有关法律法规的学习和执法程序、执法手段的培训，增强执法人员依法行政的能力。 （三）加大民间组织的扶持力度。希望政府在购买服务、项目扶持等方面对民间组织予以支持，同时支持民间组织获得合法的服务性收入，实现资金来源的多元化；应尽快完善民间组织的各种优惠政策，为民间组织发展创造宽松环境，形成一套系统、可行的民间组织税收激励机制；在政府资助和社会捐赠的基础上，能够建立民间组织发展专项基金，为民间组织发展提供长远的资金来源。采取有力措施，在房屋租赁、场地使用、设施配备等方面给予扶持，推进民间组织的健康快速发展。 关键词：社会转型期公共事业组织监督机制 当代中国社会转型是指“中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁”，是在社会主义制度下社会的结构性变迁。在社会转型期的背景下，预防腐败、完善公共事业组织的监督机制至关重要。 公共事业组织监督机制存在的问题分析 （一）双重俘获 行政主管部门对公共事业组织的“俘获”主要表现为行政主管部门将公共事业组织作为其巩固和扩大既得利益的工具。从我国公共事业组织的负责人与政府财务监督主体的关系来看，公共事业组织的大部分负责人都来自政府机关，具有官员身份。他们受政府委派，在公共事业组织中开展工作，与政府组织有着千丝万缕的联系。有的公共事业组织的负责人甚至与政府财务监督主体存在着领导与被领导的关系。但是，主管部门的“俘获”往往是以自身“被俘获”为代价的。在主管部门和社团相互“博弈”的过程中，在社团的公关攻势下，主管部门被“俘获”了。这种“俘获”的结果必然是监督的疲软。 （二）组织缺位 在我国，公共事业组织的财务监督机关是业务主管单位、财政部门、审计机关、人民银行等。这些政府监督部门主体多元并存，形成了一个看似严密的财务监督网络。但从总的监督效果来看，缺位、错位、越位现象均在不同程度上存在。从理论上讲，财务监督主体的多元化很可能会使政府对公共事业组织的监督陷入不同主体之间相互扯皮、互相推诿的尴尬状况。 （三）社会监督体系薄弱 在我国，对公共事业组织的社会监督主要是公众监督和新闻舆论监督。而这两种监督都没能发挥应有的作用。新闻舆论报喜不报忧的状况虽有改善，但是新闻视角更多放在了政府和社会上，对公共事业组织这个第三部门并没有投入应有的注意。虽然改革开放以来，我国民主氛围得到了极大的加强，但是公众监督的渠道和力度都有待进一步加强。 （四）监督法规缺乏 相对于社会主义市场经济，我国目前颁布和实施的有关公共事业组织监督法规滞后，缺少专门的公共事业组织监督法律或法规。公共事业组织会计规范体系也存在问题。只有事业单位有会计准则和会计制度，而社会团体、民办非企业没有自己的会计准则与会计制度。 （五）政府财务监督与规范管理工作存在脱节 政府监管部门财务监督工作的目标过多地集中在单纯查处公共事业组织违法违规的财务收支行为上，在改进公共事业组织的财务管理工作、完善财务管理工作制度以及防止公共事业组织非营利性质异化上缺乏足够地重视，使得公共事业组织的政府财务监督运行系统不完备，不仅弱化了政府对公共事业组织公共资金运行全过程实施有效财务监督的效能，而且在一定程度上削弱了政府监管部门在公共事业组织财务监督中的作用。 国外监督机制的实践及对我国的启示 国外对公共事业组织的监督主要采取两种模式，即英国“行政监督模式”和美国的“非管制模式”。以监督专员或慈善委员会为主的监督机制是英国的特点，对公共事业组织的监督控制具有主动性特点和行政规制的特征。美国对慈善机构的政府管理实施的是“胡萝卜加大棒”的政策。“胡萝卜政策”是主要手段，其主要形式是税收优惠、赋予其他特权以及各级政府对慈善机构的直接和间接支持。“大棒政策”主要有两部分构成：特权特别是税收优惠的剥夺；司法调查及相应的处罚。国外监督机制措施对我国有以下借鉴： 加强财务监管。对公共事业组织进行财务监督和管理是保证公共事业组织公共责任实现的重要手段。我国对公共事业组织的财务监督应该着重以下几个方面：对非营利性的约束。强化财务公开制度。加强对受赠财产支出比例约束。 加强立法约束。从发达市场经济国家的经验看，普遍重视法律与法规建设。必须在充分借鉴国际经验、充分结合我国国情的基础上，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系，提前构筑适应未来不同类型机构运行所必须的制度平台，为分类改革奠定法制基础。 引进竞争机制。竞争机制的引入与完善是提高公共事业组织服务水平和质量的根本之道。必须打破垄断格局，建立竞争机制，激励公共事业组织不断改善业绩，由社会来评价各个组织的业绩，由业绩来决定其发展，在竞争中实现优胜劣汰。完善公共事业组织监督机制的对策 （一）完善公共事业组织立法 要抓紧制定专门的公共事业组织法，针对公共事业组织行为的实体内容进行系统的规范，增强法律规范的操作行和针对性，搞好法律体系的衔接和法律规范的配套，以使监督惩戒有法可依，确实起到警示、教育的作用。对现有有关的法律法规要清理，凡过时的法律条款要予以修订或废止，不合理的和重复的要取代，冲突的要予以理顺，彻底改变把公共事业组织当作行政机关或事业单位来管理的传统做法，使对公共事业组织的监督真正有法可依。 （二）加强公共事业伦理道德建设 加强公共事业伦理道德建设的途径就是从道德驱动的自律到制度化的自律。制度化自律不仅意味着自律成为少数高尚者的自觉行动，更重要的是使自律成为多数“理性经济人”在外部约束下唯一理性的选择。从人性和自律的形成过程看，当经常化、严密化的外力约束下的行为产生惯性并最终成为行为主体的“下意识”或“自然反应”时，他律就转化为自律，达到自律与他律的有机统一。公共事业伦理道德建设的核心是摆脱对道德驱动的自律的过分依赖，实现制度化的自律。 （三）完善并强化多元化的监督体系 在强化舆论监督的同时，要加强市场监督机制和客户监督机制。在公益服务的新模式中，服务对象要从单纯的受惠者转变为服务的协作生产者（co-producer）。公众可以通过政府部门、评估机构和非营利组织自身设有的投诉热线和网站对非营利组织进行监督。完善客户需求的评估机制、服务提供方式设计中客户参与、客户满意成为组织追求的最终目标等，都意味着客户监督机制的强化。 （四）加强日常监督 在适当放宽对公共事业组织的登记控制后，同时应加强对公共事业组织运作期间的监督，以保证其公共责任的实现，尤其要注意以下方面：增强年检的可操作性。加强公共事业组织的财务监督。对公共事业组织财政优惠的制度化。 （五）加强市场约束 我国公共事业组织监督的外部制度中一个重要特点是国家人为的限制公共事业组织之间的竞争。这种限制主要体现为两个方面：分级管理所带来的地域上限制竞争。在同一行政区域内，不允许设立相同或相似的社团。这种市场约束的软化造成了社团的垄断地位，客观上削弱了公共事业组织实现公共责任的外部约束。所以，适当的引入市场竞争机制，既可以从外部加强对公共事业组织的监督，又能激发公共事业组织活力，在市场经济的宏观环境中提高竞争力，提高经济效益和社会效益。 参考文献： 1.吴秋兰.社会转型视域下的行政道德约束机制[J].兰州学刊，2005