10万亿元化债“落靴”后：化债思路从“排雷”到“除险”根本转变，专家建议建立长效机制

　　来源：华夏时报

　　华夏时报记者 刘诗萌 北京报道

　　11月8日，在万众瞩目的全国人大常委会办公厅新闻发布会上，全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任许宏才和财政部部长蓝佛安公布了传闻已久的地方债化债规模：全国人大常委会批准增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。并且从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元补充政府性基金财力，累计可置换隐性债务4万亿元。

　　自2015年以来，中国已经实施了四轮债务置换，但此次出台的10万亿化债方案，从规模上看确实是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施。长城证券研报表示，实施一次大规模置换措施，表明化债思路从“点状式排雷向整体性除险”转变，同时隐性债务通过置换实现显性化，从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，更加规范化、制度化、透明化，更有利于控制和管理地方债务风险。

　　“现在就是‘等风来’。”北方一家城投平台企业的工作人员告诉《华夏时报》记者，今年以来该公司偿负压力整体已经有所缓解，期盼能在本轮化债中获得更多额度。

　　从“防风险”到“除险”

　　纵观过去十年间的四次债务置换，与本轮化债规模相当的只有2015—2017年首轮发债。

　　2015年12月，财政部发布了《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券进行置换，总量大约也在12万亿元左右。不过，这一轮置换并非对于隐性债务的置换，而是对地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借的部分进行置换。

　　直到2017年7月底，中央政治局会议首次提到“坚决遏制隐性债务增量”，这一问题才真正浮出水面。之后7年间，第二轮化债的起点是2019年启动了在债务压力较大省市选择建制县作为隐性债务化解试点，试点省份包括贵州、湖南、内蒙古、云南、辽宁、甘肃等，到2020年年底建制县隐性债务化解试点扩容至26个省市，该轮化债总规模约为7700亿元；第三轮化债的起点是2021年10月，北上广陆续启动“全域无隐性债务试点”工作，该轮化债总规模约5042亿元；第四轮则是从2023年年中的政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”开始，据中诚信国际统计，至今规模约为2.6万亿元。

　　通过上述几轮化债，地方政府隐性债务规模呈现减少趋势。据蓝佛安透露，截至2023年末，全国隐性债务余额为14.3万亿元。而经过此次“10万亿”置换隐性债务措施，再加上2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元仍按原合同偿还，2028年之前地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。

　　“当前一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在‘爆雷’风险，也消耗了地方可用财力。”蓝佛安指出，此次大规模置换，从政策出发点看，体现了从过去的应急处置向现在的主动化解，从“点状式排雷”向整体性除险转变，从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。从政策效应看，既解决地方“燃眉之急”，缓释地方当期化债压力、减少利息支出，又将大幅节约地方利息支出，五年累计可节约6000亿元左右。

　　能否修复楼市循环？

　　尽管过去几年间，各个地方政府在化解隐性债务方面付出了诸多努力，但今年仍要开展大规模债务置换的重要原因之一，就是土地财政承压，导致各地隐性债务化解的难度加大。

　　中金研报分析称，2023年狭义财政筹资性净收入较2021年下降了2.4个百分点，最重要的原因是土地收入下降，政府债务融资部分抵消了土地收入下降的影响。从年初至今的数据来看，2024年广义财政净筹资收入同比收缩，与GDP的比例同比下降3个百分点左右，主要原因是土地收入下滑以及城投净融资减少。

　　财政部10月25日数据显示，2024年前三季度，全国政府性基金预算收入约3.1万亿元，同比下降20.2%。其中，地方政府性基金中的国有土地使用权出让收入约2.3万亿元，同比下降24.6%。

　　中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任张明曾在10月9日参加过由国务院总理李强主持召开的经济形势专家和企业家座谈会。他近日在公众号“张明宏观金融研究”中指出，根据他近年来对地方政府的持续调研，很多地方政府新增隐债实属不得已。过去，房地产相关税费占到很多地方政府综合财力的50%，现在随着房地产市场进入深度调整阶段，土地出让金以及其他房地产相关税费已经显著下降。

　　广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉向《华夏时报》记者表示，置换隐性债务，债务期限拉长、利率下降以及债务可支付，可以解决部分欠款，特别是地方政府对国企城投、政府和国企城投对房地产企业及上下游的欠款，这有利于解决三角债、修复房地产上下游的资金链，促进房地产市场良性循环、正常运转。

　　而对于当下的财政收支矛盾，蓝佛安表示，目前仍有充足的政策工具和资源能够保障今年全国财政收支实现平衡，重点支出力度不减。后两个月，财政部一方面将安排有关中央单位上缴一部分专项收益，补充中央财政收入；另一方面加强财政支出管理，确保重点支出，特别是中央对地方转移支付资金足额到位。从地方看，拿出4000亿元地方政府债务结存限额，用于补充地方政府综合财力，并鼓励有条件的地方盘活政府存量资源资产，加强国有资本收益管理，保障财政支出需要。如果确有必要，地方还有预算稳定调节基金等存量资金可以动用。

　　扩大内需仍需长效机制

　　一场事先预告的“及时雨”已经如期降临，但在降低广义财政还本付息、“时间换空间”之后，针对扩大内需等问题，仍需要更大力度地改革去推进。

　　9月底举行的中国人民大学中国宏观经济论坛（CMF）季度论坛上，国务院发展研究中心原副主任刘世锦曾经建议以发行超长期国债为主筹措资金，在一到两年时间内，形成不低于10万亿元的经济刺激规模。近期，在中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2024上，他向包括《华夏时报》在内的媒体指出，为了稳定经济，防止价格和产量的负向螺旋下行，有必要采取短期刺激措施。但刺激是有代价的，是为结构性改革赢得时间和空间。要用刺激加改革的方法，花钱建新制度，为中长期经济社会质量可持续发展创造不可或缺的制度条件和政策环境。

　　尽管此次置换隐性债务不能完全算是“经济刺激”，只是增量财政政策的一个部分，但多方专家仍在呼吁，需要更多扩张性的财政政策去扩大内需。

　　在国家金融与发展实验室发布的“2024三季度中国财政运行”报告中，国家金融与发展实验室高级研究员、中国社会科学院财经战略研究院研究员汪红驹指出，四季度财政政策应更加积极主动，配合一揽子扩内需政策，明确积极财政政策主导的“扩张性”，有效扩大内需，化解债务风险，深化财税体制改革，促进经济高质量发展。

　　张明也表示，这一轮财政化债应该只是财政政策扩张的一个组成部分，而非财政政策扩张的全部，有望在2025年年初看到更多的财政扩张政策。无论从经济学理论来看，还是从发达国家宏观政策操作实践来看，针对当前中国经济面临总需求不足的局面，财政政策必须保持相当的扩张性。

　　刘世锦认为，现阶段扩大消费需求要找准重点和痛点，包括三个方面：一是基本公共服务为依托的发展型消费，二是以农民工为重点的中低收入阶层，三是以人为中心、发展权利平等的城市化和城乡融合发展。但他同时也指出，扩大消费不宜仿效发达国家进行“直升机撒钱”，也不宜简单仿效发达国家量化宽松政策。当前在改革工具箱内，仍然能够找到不少增长导向、有立竿见影之效的改革举措，即使那些中长期见效的改革，如能尽早启动和推进，也能形成积极预期。

　　“改革就是开放权利，增加新的交易机会，相应扩大货币需求，扩大信用，进而实质性地扩大需求和供给，特别是需求侧改革能够更多地扩大消费需求。”他说。

　　责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳