海南生态移民政策文件“海南自贸港政策解读”系列主题新闻发布会(第二十三场)

“海南自贸港政策解读” 系列主题新闻发布会 (第二十三场) ——《海南自由贸易港国土空间规划条例》 专场实录 (2024年12月13日) 中共海南省委宣传部新闻发布处副处长廖宝祺： 女士们、先生们，记者朋友们，大家上午好！欢迎出席海南省新闻办公室新闻发布会。 本场发布会是“海南自贸港政策解读”系列主题新闻发布会的第二十三个专场——《海南自由贸易港国土空间规划条例》专场。上个月29日，海南省第七届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《海南自由贸易港国土空间规划条例》(以下简称《条例》)。《条例》自2025年1月1日起施行，是海南省为了建立健全国土空间规划体系，促进人与自然和谐共生、高质量发展，提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平而制定的重要条例。为了帮助大家更好地了解相关情况，今天的发布会，我们非常高兴地邀请到：海南省自然资源和规划厅党组书记、厅长，省总体规划总督察贾文涛先生；海南省人大常委会法工委副主任林崇高先生；海南省自然资源和规划厅党组成员、副厅长、新闻发言人孟维华先生；海南省自然资源和规划厅全域规划处处长李佳先生；海南省自然资源和规划厅国土空间用途管制处处长刘禹舒女士；海南省司法厅立法二处处长吴卫民先生。请他们介绍相关情况并回答记者朋友们关心的问题。 下面，首先请贾文涛先生作主发布，向大家介绍《海南自由贸易港国土空间规划条例》的相关情况。 海南省自然资源和规划厅党组书记、厅长，省总体规划总督察贾文涛： 各位媒体朋友，大家上午好！非常感谢大家长期以来对我省自然资源和规划工作的关注和支持！近期，省人大常委会审议通过了《海南自由贸易港国土空间规划条例》。下面，我就《条例》出台背景、主要内容和亮点，作简要介绍。 一、出台背景 一是贯彻落实党中央决策部署的需要。习近平总书记指出，“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好”。中央确立了“五级三类”国土空间规划体系，并要求加快国土空间规划相关法律法规建设。党的二十届三中全会指出，要强化国土空间规划基础作用，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。出台《条例》是海南贯彻落实党中央、国务院“多规合一”改革决策部署的重要举措。 二是支撑海南自由贸易港建设的需要。党中央、国务院赋予海南“三区一中心”的战略定位，支持海南全岛探索建设中国特色自由贸易港。国土空间规划是空间发展的指南，是各类开发保护建设活动的基本依据，事关海南自贸港建设的重大战略、重大项目的实施，事关海南生态文明建设。出台《条例》将为海南自贸港国土空间开发保护在法治轨道上实施提供依据，也将为海南生态文明建设提供有力保障。 三是推进国土空间规划法治化的需要。我省高度重视国土空间规划工作，2015年在全国率先探索开展省域“多规合一”试点；2019年以来根据中央部署积极推进国土空间规划体系建设。目前海南省国土空间规划和三沙市以外的18个市县国土空间总体规划已经批复实施。随着“多规合一”改革的深入推进，国土空间规划的管理体制、覆盖范围、规范对象、工作方式等都发生了显著变化，目前我省城乡规划条例、村庄规划管理条例等法规已不能适应国土空间规划的新形势、新需求。为强化国土空间规划编制和实施的法治化，建立全省统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，需要通过立法予以保障和落实。 二、主要内容和亮点 《条例》分为总则、国土空间规划的制定、国土空间用途管制、国土空间规划实施、监督检查、法律责任、附则等七章，共七十条，主要内容和亮点有： (一)建立完整的国土空间规划体系，实施国土空间规划分级分类管理。一是明确国土空间规划分为总体规划、详细规划和相关专项规划三类，规定下级规划应当服从上级规划，详细规划和相关专项规划应当服从总体规划。二是明确总体规划包括省、市县和乡镇总体规划；详细规划分为城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划和特定区域详细规划等类型。三是明确各级各类规划编制、审批、修改的要求和程序。 (二)建立国土空间用途管制体系，有效衔接规划制定与实施。一是明确用途管制的依据和措施，规定经批准的国土空间总体规划、详细规划是分区分类实施国土空间用途管制的依据。二是明确农田保护区、乡村发展区、生态保护区、生态控制区、城镇发展区和海洋发展区等功能分区的主导功能，以及鼓励性和禁止性的管制要求。三是对地下空间开发利用、生态修复、全域土地综合整治等特殊空间利用分别提出不同的用途管制要求。 (三)建立健全规划实施管理体系，实现全域全要素管控。一是明确政府建立协调工作机制、制定近期建设计划，为规划实施提供保障，将规划实施分为资源利用和项目建设两类。二是明确农用地、未利用地、海域、无居民海岛和矿产资源等应当分别按照规划用途、批复文件或出让合同、开发利用方案等进行资源利用。三是明确项目建设规划管理以空间准入意见为规划实施的起点，通过规划条件、建设工程规划许可和乡村建设规划许可加强规划管控。不再单独核发用地预审意见和选址意见书，并取消建设用地规划许可，进一步优化程序。四是明确建设项目可以实行建设工程规划许可告知承诺和豁免制度。 (四)结合海南自由贸易港建设需求，积极做好国土空间要素保障。一是规定在不突破规划城乡建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数的前提下，可以对城乡建设用地、城镇开发边界布局进行调整和局部优化。二是规定在符合规划和环保要求的前提下，可以将未利用地、其他农用地、低效闲置建设用地等非耕地规划为补充耕地来源。三是规定在确保耕地数量不减少、质量有提升、整治区域建设用地面积不增加的前提下，可以对零星的耕地、永久基本农田等进行空间布局优化，为全域土地综合整治注入活力。 (五)构建全周期全链条的规划管理机制，实现国土空间智慧治理。一是要求规划编制等以省国土空间基础信息平台汇集整合的数据为依据，各有关主管部门应当及时向平台提供基础资料。二是要求组织编制机关及时将经批准的国土空间规划汇交至平台，并对相关专项规划涉及总体规划的强制性内容和约束性指标等进行数据核对。三是要求政府将基础设施、公共服务设施、城市更新等重大项目列入清单并与平台衔接。四是通过国土空间规划“一张图”实施监督信息系统对规划强制性内容传导、审批内容落实等情况进行动态监测和预警。 我先介绍到这里。谢谢。 廖宝祺： 谢谢贾文涛先生的主发布。接下来，我们进入答记者问环节，请记者朋友们就感兴趣的问题提问，提问前请通报一下自己所在的新闻机构。现在开始提问。有请倒数第二排这位女记者。 答记者问 三沙卫视记者： 请问制定《海南自由贸易港国土空间规划条例》的立法考虑是什么?谢谢。 海南省人大常委会法工委副主任林崇高： 感谢记者朋友的提问。省人大常委会高度重视规划管理立法工作。自2009年以来，先后制定了《海南省城乡规划条例》《海南省村庄规划管理条例》两部法规，并通过了《海南省人民代表大会常务委员会关于实施海南省总体规划的决定》《海南省人民代表大会常务委员会关于加强重要规划控制区规划管理的决定》两部法规性决定，这些法规及法规性决定在加强我省城乡规划管理、协调城乡空间布局、促进生态文明建设等方面发挥了积极作用。

2023年4月，为深入贯彻落实党中央、国务院推进“多规合一”改革以及建立国土空间规划体系的决策部署，省人大常委会出台了《海南自由贸易港土地管理条例》，设立专章对国土空间规划总体制度进行了原则性安排。随着改革实践的深入推进，依法规划的实体与程序上都亟需一部专门法规加以规范，《海南自由贸易港国土空间规划条例》在此背景下应运而生。该条例同时废止了《海南省城乡规划条例》等四部法规和法规性决定，被废止的法规和法规性决定中，符合改革精神的制度予以保留平移到新法规，明显不合时宜的制度被完全废止。 在立法过程中，主要有以下考虑： 首先，坚持以立法保障国家重大决策部署。将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的战略性安排。但是目前国土空间规划法尚未出台，指导国土空间规划编制实施的政策性文件难以满足依法规划的要求，《条例》的立法进程就是在此背景下加速推进的。我们坚持以人民为中心、坚持生态文明优先、坚持科学规划、坚持依法行政的立法理念，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”，结合我省“全省一盘棋、全岛同城化”的理念，通过立法对规划编制和审批、用途管制、规划实施、监督管理全过程和重要环节作出了明确规定，构建了国土空间规划体系，确保党中央、国务院“多规合一”重大决策落地。 其次，坚持以立法引领改革实践深入推进。在原规划体系下，存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长等突出问题。海南作为全国首个省级“多规合一”改革试点，在全国率先完成了省域范围内的空间规划合一工作，形成一张“规划蓝图”，率先建立了对所有国土空间规划分区分类实施用途管制的制度，率先建立了常态化、实时化的规划督察机制等等。因此，《条例》承载着解决实践突出问题和固化改革成果的双重使命，全面总结了“多规合一”改革的成果和经验，将国土空间规划制定和实施实践中形成的制度创新上升为立法层面，为构建全域全要素全周期全体系的国土空间规划体系提供了坚实的法治保障。 再次，坚持以立法推动制度集成创新。为了深入贯彻党中央、国务院关于推进政府职能转变、深化“放管服”改革的决策部署，优化海南自由贸易港的营商环境，《条例》在简化审批程序等方面进行了创新和突破。一是，在建设项目立项阶段，此前按照相关法律法规规定，土地行政主管部门和规划行政主管部门需要分别对项目涉及土地利用的事项和选址布局是否符合城乡规划事项进行审查。《条例》简化了建设项目用地预审、选址意见书核发程序，由自然资源和规划主管部门对符合要求的建设项目出具空间准入意见，不再单独核发建设项目用地预审意见或者建设项目选址意见书。二是，在工程建设用地许可阶段，以往建设单位在划拨决定书或土地出让合同已经明确规划条件的基础上，还需申请核发建设用地规划许可证。《条例》规定自然资源和规划主管部门在土地供应前依据国土空间详细规划提出规划条件，并根据土地供应方式的不同，在空间准入意见或者土地使用权出让等合同中明确规划条件，从而取消了建设用地规划许可证的核发环节。三是，《条例》还推行告知承诺和豁免制度，规定有关部门可以对建设工程规划许可实行告知承诺制，并对不影响安全管理要求且不影响国土空间规划实施的老旧小区微改造、城市公共空间服务功能提升微更新等工程建设实行建设工程规划许可豁免，实行豁免的无需申请建设工程规划许可证。此外，《条例》还在探索推行注册规划师个人执业等方面做了创新性规定。 我就先介绍到这里，谢谢。 海南日报记者： 《条例》对全省详细规划体系做了新的明确，请问新的详细规划有哪些主要内容?下一步如何做好新旧详细规划的工作衔接?谢谢。 海南省资规厅全域规划处处长李佳： 感谢这位记者的提问。为解决传统控制性详细规划“一杆插到底”编制方式、“静态图式”规划管理方式导致的规划编制与实施管理衔接不畅、难以适应市场多元化诉求、频繁调整规划等问题，构建更加适应当前经济社会发展实际需求的详细规划体系，促进城乡高质量发展，《条例》第十七条明确了分类、分层的详细规划体系。分类方面，分为城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划、特定区域详细规划等类型，在技术层面将与之相对应的详细规划单元分为城镇单元、乡村单元、特殊单元和海域单元，其中城镇单元进一步细分为重点单元、一般单元和城乡融合单元；分层方面，分为单元详细规划和地块详细规划两个层级，单元层级详细规划落实总体规划确定的强制性内容、约束性指标和各类管控要求，充分衔接专项规划空间需求，明确各类控制线和必须配置的公共服务设施、市政公用设施等内容；地块层级细化落实用地性质、地块容积率、建筑密度、绿地率等规划指标，在符合单元管控要求的前提下，地块层级详细规划可根据实际需求进行编制。 在工作衔接上，全面开展详规单元划分和已编控制性详细规划的评估工作，从符合性、支撑性、实施性三大维度若干要素进行评估，分析已编控规与“三区三线”、原土地权属等的冲突矛盾，根据评估结果，有序推进详细规划编制。在尚未完成详规单元划分前，可按现有规定编制和审批规划，确保在新旧详细规划过渡期内，项目要素保障工作不断档。 回答完毕，谢谢！ 凤凰网记者： 《条例》设置专章规定了国土空间用途管制。可否介绍一下目前海南国土空间用途管制相关工作的进展情况?谢谢。 海南省资规厅国土空间用途管制处处长刘禹舒： 感谢你的提问。《条例》第二十六条明确了经批准的国土空间总体规划、详细规划是国土空间分区分类实施用途管制的依据。国土空间用途管制作为落实国土空间规划的重要抓手，我们严格落实《条例》要求，统筹高质量发展和高水平保护，推进保护资源和保障发展协调联动。 在严守资源保护底线方面。一是严控建设占用永久基本农田，坚持从严保护，严格永久基本农田补划论证。二是做好生态保护红线管控，对涉及新增建设用地和用海审批的项目，严格审查项目建设内容是否符合生态保护红线准入。三是规范城镇开发边界实施管理，向优势地区和主导产业、未来产业倾斜。 在服务经济社会发展方面。一是积极推进用途管制审批改革。向上承接，争取国家下放我省一批重要审批事权，国务院已授权省政府批准土地征收事项；向下放权，委托下放一批省级行政审批事项，并进一步简化用途管制审批许可。二是完善资源要素保障机制。开展资源要素保障攻坚战，加强政策集成供给、下沉基层“督帮服”、跟踪保障重大项目、规范高效审批。截至11月底，今年全省已批新增建设用地同比增长31%。 下一步，我们也将按照《条例》要求，不断加强和完善国土空间用途管制制度和管理工作，谢谢。 法治时报记者： 我们注意到，《条例》对城镇建设用地范围内违反规划进行建设的行为设定了处罚，可否给我们介绍一下这方面的情况?谢谢。 海南省司法厅立法二处处长吴卫民： 感谢这位记者朋友的提问。为贯彻落实党中央、国务院关于深化行政执法体制改革决策部署，海南省委、省政府立足海南自贸港审批极简、监管极严、服务极优的要求，积极探索实行市县“一支队伍管执法”综合行政执法体制改革，实现了划转执法领域最广、纳入执法事项最多、改革最彻底的“海南模式”。城镇建设用地范围内违反规划进行建设行为的查处也已经列入综合行政执法事项，由市县综合行政执法局进行查处。 《条例》根据《城乡规划法》有关规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，采取责令停止建设，并分为“尚可采取改正措施消除对规划实施影响”与“无法采取改正措施消除对规划实施影响”两种情形进行处罚。判断是否属于尚可采取改正措施情形，主要依据《海南省查处违法建筑若干规定》《自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)》，以及《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》有关规定。同时，《海南省自然资源和规划厅关于国土空间详细规划有关工作的通知》进一步细化符合规划的情形。 下一步，我们将编制出台《拆除违法建筑案件办理指南》，进一步规范拆违案件办理，遏制违建高发势头。 谢谢。 中国经济周刊记者： 《条例》规定，国土空间总体规划是开展各类开发保护建设活动、实施国土空间用途管制的基本依据。请问我省国土空间总体规划是如何为全省高质量发展提供空间保障的?谢谢。 海南省自然资源和规划厅党组成员、副厅长、新闻发言人孟维华： 谢谢这位记者的提问。目前，《海南省国土空间规划(2021—2035年)》和《海口市国土空间总体规划(2021—2035年)》已经国务院批复实施，三亚、儋州等17个需报省政府审批的市县国土空间总体规划也已批复实施。《条例》要求从以下几个方面支撑全省高质量发展。 一是筑牢安全发展的空间基础。按照《条例》有关要求，严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等规划控制线空间准入要求，全面锚固高质量发展的空间底线。规范开展耕地占补平衡、生态保护红线内有限人为活动认定等工作，确保耕地和永久基本农田、生态保护红线面积不减少、功能不降低。 二是加强海南自由贸易港用地用海保障。依据《条例》和我省有关规定，在不突破耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线面积等重要指标，并确保耕地和永久基本农田质量不降低的前提下，按照国家规定的条件，对全省耕地、永久基本农田、建设用地布局调整进行审批并纳入海南省和市县国土空间规划。建立城镇开发边界局部优化、规划重点项目清单动态更新等工作机制，充分保障重点建设项目空间需求。 三是建立规划动态评估调整机制。按照《条例》明确的健全国土空间规划实施监测评估机制的规定，结合年度国土变更调查，定期开展监测评估，并根据国民经济社会发展实际，对规划成果进行动态维护。 我的回答完毕，谢谢！ 廖宝祺： 谢谢孟维华先生的解答。各位记者朋友还有问题吗?如果没有的话，本场发布会答记者问环节就进行到这里。发布会结束后，如果各位记者朋友还有进一步的采访需求，欢迎与我们省新闻办的现场工作人员联系，也请大家关注“海南发布”官方微信公众号稍后推送的本场发布会的图文实录等相关信息。 最后，再次感谢6位发布人的详细介绍和解答，谢谢记者朋友们的积极参与。本场新闻发布会到此结束，谢谢各位！