新增10万亿元地方债置换存量隐性债务，2025年财政政策将进一步加力

　　21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道 11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议在京举行闭幕会，会议批准通过了《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》（下文简称“《议案》”）。

　　《议案》提出，在压实地方主体责任的基础上，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。为便于操作、尽早发挥政策效用，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。

　　11月8日，全国人大常委会办公厅举行新闻发布会，邀请财政部部长蓝佛安和全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任许宏才出席，介绍相关情况，并答记者问。

　　蓝佛安介绍了未来几年一揽子化债的统筹安排，除了增加6万亿元地方债限额，还将连续五年共计安排4万亿元新增地方专项债用于化解隐性债务，这将直接增加地方化债资源10万亿元。另外，还有2万亿元棚改隐性债务按原合同偿还。这系列化债组合拳安排，使得2028年前地方需化解的14.3万亿元隐性债务，大幅降低至2.3万亿元。

　　这一揽子化债举措，尤其是增加10万亿元置换存量隐性债务，未来将通过发行利率更低、周期更长的地方政府债券，来置换地方政府相关主体通过银行贷款、城投债等形成的存量隐性债务，将减轻地方政府债务负担、利息支出，同时将存量隐性债务转变成地方政府债券，方便规范统一管理。

　　这次发布会的亮点颇多，除了主动披露未来几年围绕化解隐性债务的系列安排，还预告了2025年积极财政政策将进一步加力，包括利用可提升的赤字空间、扩大专项债规模、继续发行超长期特别国债、加大力度支持设备更新和消费品以旧换新等。

　　14.3万亿元存量隐性债务化解方案出炉

　　随着《议案》提交全国人大常委会会议审议，围绕地方隐性债务的基本情况和重要安排相应揭晓。

　　11月4日，蓝佛安向全国人大常委会作提请审议《议案》的说明，明确指出党中央要求各地稳妥化解存量隐性债务，于2028年底前全部化解完毕。截至2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元。

　　结合10月12日财政部发布会披露的数据，即截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，债务风险可控。这意味着，截至2018年末，当时我国摸底的地方存量隐性债务规模约为28万亿元。

　　为了推动在2028年前完成14.3万亿元存量隐性债务，近年来力度最大的一次化债举措随之推出。

　　增加6万元地方债务限额，是考虑到了近年来化债难度加大的现实。蓝佛安表示，2024年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，财政收支矛盾突出，税收增长不及预期，土地出让收入大幅下降，与各地此前对化债资源的预期有一定差距，化解存量隐性债务难度增大。当前，地方化债工作处于关键阶段，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。6万亿元全部安排为专项债务限额，根据地方政府隐性债务规模，按照全国统一比例，分配地方政府债务限额，形成稳定化债预期。分三年安排实施，加快债券发行进度，支持地方做好发行工作，结合本地实际、根据轻重缓急加快置换进度，降低债务负担，尽早发挥资金效益。

　　连续五年每年安排8000亿元新增专项债用于化债。利用部分新增地方专项债用于化解隐性债务，始于2023年。据市场机构统计，2023年四季度各地发行这类用于化债的“特殊”新增专项债的规模约2900亿元，2024年各地发行“特殊”新增专项债券已超过8000亿元。蓝佛安介绍，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。

　　2万亿元棚改隐性债务单独处理。蓝佛安表示，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。

　　经过上面三方面的化债举措安排，地方政府要求于2028年前偿还消化的存量隐性债务规模，从原来的14.3万亿元大幅缩减至2.3万亿元。蓝佛安表示，上述三项政策协同发力，2028年之前，地方平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，地方化债压力大大减轻。估算了一下，地方依靠自身努力化解是完全可以做到的，甚至有些地方是比较轻松的。 

　　将上述全部隐性债务纳入统计，我国政府负债率仍然低于主要经济体。截至2023年底，我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。

　　减轻地方债务支出、化解“三角债”、增加企业和居民收入

　　这一揽子近年来力度最大的化债组合拳将带来系列积极效应。

　　其中，增加6万亿元地方债务限额，依然遵循中央不对地方债务兜底，坚持“谁家孩子谁抱走”的原则。

　　蓝佛安在向全国人大常委会作提请审议《议案》的说明时表示，在统筹考虑存量隐性债务规模、化债支持政策和地方可用化债资源等因素的基础上，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。这样能不增加政府债务总体负担，不改变地方偿债责任；考虑隐性债务和法定政府债务之间的利差，预计可累计节约利息支出约4000亿元；能推动解决地方各类“三角债”问题，提振经营主体信心，降低金融机构呆坏账损失；能支持地方卸下包袱、轻装上阵，扭转存量债务过度占用财政资源的困境，腾出更多资金解决基层“三保”及经济发展堵点问题，优化政府投资布局，推动高质量发展。

　　蓝佛安还表示，当前一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在“暴雷”风险，也消耗了地方可用财力。实施这样一次大规模置换措施，意味着化债工作思路作了根本转变，从过去的应急处置向现在的主动化解转变，从点状式排雷向整体性除险转变，并推动从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变。这一揽子的化债举措，能缓解地方当期化债压力、减少利息支出，估计五年累计可节约6000亿元左右。

　　中国财政科学研究院院长杨志勇对21世纪经济报道记者表示，《议案》明确指出，在压实地方主体责任的基础上，增加6万亿元地方债务限额。这说明地方债还是地方债，中央不会对地方债进行兜底，否则道德风险的问题会更加突出。在当前财政紧平衡的背景下，这一揽子化债举措非常关键。因为地方化解隐性债务需要还本付息、筹集资金，这一揽子化债能帮助地方政府，尤其是一些财政困难的地方，从疲于应付还债中解脱出来，大大缓解了地方财政资金压力，让地方更加聚精会神地发展经济、改善民生。另外，部分地方隐性债务跟企业相关，通过置换存量隐性债务，能帮助解决“三角债”的问题，通过资金注入解决债务链条，能进一步激发企业活力，推动经济更好地恢复。

　　粤开证券首席经济学家罗志恒对21世纪经济报道记者表示，这一揽子化债举措作用下，地方需要消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅下降至2.3万亿元，化债压力大大减轻。无论是提高6万亿元地方专项债限额，还是连续五年拿出4万亿元新增专项债化债，这都是以标准的地方政府债券来置换银行贷款、城投债等隐性债务，这能降低地方政府利息支出，减轻地方财政压力。这反映了化债思路的重大优化调整，从防风险为主转向更好统筹稳增长与防风险，从“化债中发展”转向“发展中化债”。有理由相信在一揽子举措下，中国地方政府主体将从应急状态回归常态发展，地方政府发展经济的能力和积极性将得到有效恢复。

　　2025年财政政策力度将进一步加大

　　除了化解隐性债务，财政部还预告了未来积极政策的安排。

　　蓝佛安表示，目前正在积极谋划下一步的财政政策，加大逆周期调节力度。 目前，支持房地产市场健康发展的相关税收政策，已按程序报批，近期即将推出。隐性债务置换工作，马上启动。发行特别国债补充国有大型商业银行核心一级资本等工作，正在加快推进中。专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房方面，财政部正在配合相关部门研究制定政策细则，推动加快落地。 

　　2025年还将实施更加给力的财政政策。蓝佛安表示，一是明年将积极利用可提升的赤字空间。二是扩大专项债券发行规模，拓宽投向领域，提高用作资本金的比例。三是继续发行超长期特别国债，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设。四是加大力度支持大规模设备更新，扩大消费品以旧换新的品种和规模。五是加大中央对地方转移支付规模，加强对科技创新、民生等重点领域投入保障力度。

　　中信证券（维权）首席经济学家明明对21世纪经济报道记者表示，财政支持化债可以通过补充地方财力、增加居民和企业收入的方式，发挥财政乘数效应，带动投资和消费能力的提升，促进经济回升向好。未来进一步的增量财政政策仍有空间、值得期待，比如年底前一系列稳楼市的政策还将加快落地，2025年赤字率可能有较大突破，大概率会突破3%。

　　中证金融研究院首席经济学家潘宏胜表示，2025年的积极财政政策有望在扩大专项债发行和投向、超长期国债支持重大战略和重点领域、支持大规模设备更新与消费等重点领域等方面持续加力发力，财政政策促进经济持续回升向好的重要作用将更加凸显，为高质量发展创造更加有利的条件和基础。